摘 要：本文在充分调研我市中心镇建设经验、广泛借鉴国内中心镇建设先进经验的基础上，提出了推进中心镇建设的实现途径和政策建议，指出要明确各中心镇功能定位，积极搭建产业发展和融资平台，加快基础设施和公共服务设施建设，大力推动扩权强镇，推进产业集聚、人口集聚、土地集聚和公共服务集聚，把中心镇打造成为县域经济发展重要引擎。
关键词：城镇化 中心镇 建设 改革
城镇化是现代化的应有之义和基本之策，加快推进中心镇建设进程，是挖掘内需潜能的重要途径，也是加快经济转型升级的重要动力，更是统筹城乡协调发展的重要举措。为促进中心镇扩容提质，将其打造成宜居创业高地、县域经济的引擎，同时培育我市城市化发展的重要战略支点和节点，市委政研室组织开展了专题调研，综合形成如下调研报告。
一、我市中心镇建设的基本情况
我市共有省级中心镇12个。近年来，我市坚持以工业化促城镇化，因地制宜，突出重点，狠抓城镇基础设施建设，大力培育特色支柱产业，推进城乡管理体制改革，中心镇建设取得了可喜的成绩。
一是镇区规模不断扩大。各中心镇以总体规划架构建设为依据，力促镇域规模刚性扩张，城镇化步伐加快。12个中心镇建成区面积达到82.38平方公里，现有常住人口86.29万人，使我市城镇化总体水平上升到46.97%。
二是镇域经济不断壮大。各中心镇依托当地的产业基础和资源特色，坚持宜工则工、宜农则农、宜商则商，着力产业的培育和发展，经济实力明显增强。2011年，12个中心镇实现地区产值277.84亿元，占全市的35.9%，成为我市经济的重要一极。
三是建设水平不断提高。各中心镇以总体规划修编为突破口，量力而行编制了一些相关专业规划，初步形成布局有序的城镇建设体系，交通网络、供排水、供电、通讯、绿化等基础设施和学校、医院、市场等公共服务设施不断完善。
四是管理体制不断完善。各中心镇大胆探索农村综合改革，政府引导、协调、管理和服务功能进一步增强，普遍建立了便民服务中心，设有专门的城市管理窗口，建有城管队伍和环卫队伍，城镇管理明显改善。
我市中心镇建设尽管取得了一定的成效，但从整体上来说，尚处在铺摊子扩外延的发展阶段，与珠三角等经济发达地区中心镇相比，差距明显。一是镇区规模偏小。除东城、织篢两个县城镇，其他镇建成区都不足10平方公里，城镇常住人口大都不足10万人，城镇集聚效应明显不足，难以发挥吸引和辐射作用。二是经济实力不强。除东城、织篢、东平、春湾镇外，其他镇GDP不足20亿元，而且产业集聚度不高，主导产业不明显，企业规模偏小、产品单一、科技含量不高。三是土地利用率低下。中心镇总体规划未能随着经济快速发展及时修编，各项专业规划缺失，且缺少区域性的整体规划来统筹，造成各镇规划建设各自为政，功能分区不明显，城镇风貌缺乏个性和特色，无序建设问题突出。四是建设管理不足。城镇建设财力投入有限、思想保守、机制僵化，公共基础设施和公共服务设施滞后，城镇管理缺乏有效的监控，城乡环境卫生、乡容镇貌脏乱差现象依然存在。
二、国内外中心镇建设的经验做法
城镇建设是一个历史性课题，世界发达国家的城镇化走过了漫长的发展之路，积累了一些基本经验。以工业化带动城镇化，充分尊重和发扬当地的生活传统，塑造城镇不同特点和个性，尽可能满足人的生活需要；注重生态环境保护和城镇景观设计，最大限度绿化和美化环境；多渠道筹资，鼓励公众参与城镇建设管理等等，已经成为人类的广泛共识。
我国城镇发展的速度很快，城镇化率由2001年的37.65% , 2006年的43.95%,到2011年提高到51.76%，并呈现以下态势：一是注重城乡一体化规划。城镇规划已经开始由以点为主向先面后点转变，即先在整体上编制城乡一体化规划，再以中心镇为重心进行点上规划；由分割规划向“三规合一”乃至“五规合一”转变，即统一编制国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划“三规合一”的规划体系，或者再加上交通体系建设规划、生态环境保护建设规划的“五规合一”规划体系。二是注重基础设施建设。坚持城乡基本公共服务均等化，致力公共基础设施及社会服务设施建设，统筹城乡协调发展，缩小城乡差别。三是注重培育主导产业。充分利用现有资源，找准功能定位，打造符合自身发展规律的主导产业，形成特色产业群，带动周边上下游产业的发展。四是注重集约利用土地。将土地流转作为推动劳力、资金等要素集聚的依托，推行土地整理和城乡建设用地增减挂钩，创造性解决建设用地指标不足难题。五是注重管理体制改革。坚持把体制机制创新作为破解中心镇发展瓶颈的突破口，加快行政管理和执法体制改革，推进扩权强镇，增强中心镇自我管理、自我发展能力。
三、推进中心镇加快发展的对策建议
中心镇建设是一项系统性工程，需要遵循客观规律，通过政府推动、政策扶持、体制创新、市场运作来统筹推进。
第一、明确区域定位，完善规划引领。高起点研究我市城镇的发展战略和空间布局，围绕消除城乡二元结构，促进生产要素在城乡之间自由流动，积极谋划城乡一体化规划，积极稳妥地逐步推行“五规合一”。结合中心镇历史人文元素、资源禀赋和区位环境，对各中心镇进行科学定位，合理确定工业主导型镇、农业产业化主导型镇、旅游服务型镇和商贸带动型镇，实行特色化、差异化错位发展。对一些近城或者处在交通要道而且有一定基础的镇，亦可作为重点镇来规划，依托城区集中发展商贸物流业。在确定各镇区域定位的基础上，突出抓好近期建设规划、各功能区的详细规划以及交通、供排水、供电、环保等基础设施和生态景观、公用设施的专业规划，力争在现有基础上，每年提高详细规划覆盖率10个百分点以上；同时，对城镇重要地段、重要节点要做好城市设计，做到细微处见精致，以有效控制其平面布局、建设容量和风貌特色，提升建设品位和档次。
第二、彰显产业特色，壮大镇域经济。将中心镇与专业镇建设结合起来，积极搭建产业发展平台，培育各具特色的农业大镇、工业强镇、旅游名镇、商贸重镇。农业产业化主导型中心镇要加快建设现代农业示范基地，大力发展绿色经济以及经济作物、园艺作物，开展农业标准化生产和农产品精深加工，培育高效生态农业和休闲观光农业，延伸农业产业链，推进农业产业化和一产三产化。工业主导型中心镇要加快建设公共研发平台和科研成果转移交易平台，引导企业走产、学、研一体化道路，并提高工业项目准入门槛，大力优化提升传统产业，引进发展高端新兴产业。旅游服务型中心镇要坚持保护和开发并重，整合历史文化资源和山海风光资源，在文化与旅游、文化与品牌互动上做文章，打造知名旅游品牌。商贸带动型中心镇要实施“一三产业联动”、“二三产业融合”发展战略，大力发展商贸业和现代物流、科技研发、信息服务等生产性服务业。
第三、推进要素集聚，强化辐射带动。把推进要素的流动与集聚作为实现中心镇统筹城乡发展的根本途径，加快推进产业集聚、人口集聚、土地集聚和公共服务集聚。要加快发展三次产业，支持有条件的中心镇设立工业小区，引导企业向工业小区集聚，重点发展农产品加工业、绿色环保产业和现代服务业，促进一产大加强、二产大优化、三产大发展。要加快推进城乡统筹的社会保障体系建设和户籍制度改革，探索企业引进的本科以上学历人才和本地紧缺、急需的中高级技工直接申请落户中心镇办法。要积极实施用地计划指标调整转换政策，开展土地整理复垦开发和建设用地置换工作，通过“三旧”改造、土地调整、空心村迁村并点、盘活闲置用地等形式，开展“土地增减挂钩”试点，对中心镇重大建设和改造项目，优先调拨用地指标，促进土地集中集约利用。要完善中心镇建成区内的文教卫体和供水、供电等公共服务设施，道路、站场等交通设施以及污水、垃圾处理等基础配套设施，大力发展购物、餐饮、娱乐、金融等生活服务设施，全面提升中心镇的集聚承载和辐射带动能力。
第四、完善投入机制，加强基础建设。针对中心镇建设资金短缺问题，坚持走市场运作、多元投入的经营城镇道路。要加大财政支持力度，通过贴息贷款、转移支付等方式，扶持壮大镇级财力，安排专项资金时，对中心镇符合专项资金使用范围的项目，予以优先考虑。在确保市县两级财政收入较快增长的前提下，采取确定基数、超收分成办法，逐步提高对中心镇的财政返还比例，实现财力向中心镇倾斜。支持中心镇搭建融资平台，组建投资主体多元化的新农村建设投资有限公司，开展资产整合重组和建设项目融资业务，实行综合开发滚动发展。支持以股份合作、股权融资以及BT、BOT等形式吸引社会资金参与城镇基础设施建设，对道路命名、候车亭、公共区域广告经营权等实施特许经营制度。
第五、改革管理体制，促进健康发展。把加快体制机制改革创新作为促进中心镇发展的强大动力。要不断加快简政强镇事权改革步伐，赋予中心镇相应的经济类项目核准、备案权和城乡规划、人口计生、就业社保、户籍管理等事项管理权，所有下放、委托给中心镇的行政许可和审批事项，一律进入行政（便民）服务中心，实行“一站式服务”。对中心镇的事业站所实行以镇管理为主、上级主管部门进行业务指导的管理体制，事业站所人、财、物一并划归中心镇。按照“条块结合，以块为主”原则，整合归并行政执法管理权限，开展中心镇综合管理相对集中行政执法试点，解决“看得见管不着”、“管得着看不见”的管理脱节问题。将中心镇建设纳入科学发展观评价指标体系之内，突出产业、人口、土地的集聚度指标和人均水平，实施分类考核，对工作实绩突出、符合任职条件的中心镇党委书记适当高配，享受副处级待遇。
（作者单位：阳江市委政研室）
