张盛强

摘  要：我市城镇化正处于初级阶段，发展整体水平偏低。城镇规划工作滞后，基础设施管理水平不高，土地储备量少，房地产业规划欠缺科学性，产业支撑能力偏弱，成为当前城镇化的制约因素。但也要看到我市城镇化的有利因素：工业产业发展潜力和旅游产业发展潜力大，建设用地规模有保障，外出务工人员返乡置业意欲增强，市民的城镇化观念不断强化。在推进城镇化的过程中，要坚持以人为本，体现人的主体地位，以科学规划谋城，以完善设施造城，以做强产业旺城，以强化管理美城，以注重生态护城。努力实现规划合理、基础设施完善、管理有序、产业支撑有力、社会事业同步发展、人们归属感强、人与自然和谐相处的城镇化。

关键词：城镇化；问题；对策

一、对阳江城镇化建设现状

（一）城镇化水平偏低。从整体水平来看，我市的城镇化水平与全省平均水平差距较大，在全省处于偏下水平。

（二）城镇化发展潜力大：一是工业产业发展潜力大。工业园区和产业集聚带动人口集聚，有利于推动产城融合。各县（市、区）产业转移工业园将建成集工业加工、产品研发和商贸服务于一体的综合基地，可容纳就业人口规模不断扩大。二是旅游产业发展潜力巨大。滨海旅游产业的发展，将有力地加快景区周边及其辐射区域的城镇化建设，为其注入强大的驱动力。三是农村人口进城主动性增强。我市外出珠三角乃至省外、境外务工人员众多，他们迫切希望能够在家乡城镇安居置业，预计未来二十年内，全市城镇化发展的空间巨大。近年来我市商品房年销售量维持在较高水平，其中农村居民进城置房的占很大比例。同时，随着经济发展，公务员、教师的生活水平提高，基层公务员、教师到城里置房的意愿也在增强。四是我市建设用地规模有保障。政府提高土地综合利用集约化水平和加大了政府储备土地力度，为城镇化建设提供了土地支持。四是随着全市环境、交通改善，得到外出乡贤的认可，回乡置业的人士会进一步增多。五是我市创建省园林城市的成果带动。宜居城市文化在群众中产生重大影响，城市文明的影响力在进一步扩大，为人们带来思想的城镇化思考和实体城镇化的参与热情。

二、目前阳江城镇化建设面临的主要问题

当前，我市已步入工业化、城镇化发展新阶段，然而，我市城镇化建设过程中的存在问题也随之显露出来。

（一）城镇规划工作滞后。我市的城市总体规划、城镇体系规划、土地利用总体规划和交通总体规划等纲领性规划有待进一步完善。控制性详细规划编制、专项规划工作滞后，镇级规划落后，我市除了省级中心镇外，个别镇尚未修编规划。

（二）城镇基础设施建设管理水平不高。在镇区，“只见新楼不见新区”现象日益突出。一是建设管理投入仍然不足。城镇的基础设施配套不足，公园广场少、休闲绿地缺乏、交通拥挤、管网老化、设施设计落后等“城市病”逐步显现。二是中心镇建设优惠政策未执行到位。我市虽然出台了关于推进中心镇发展和改革工作的意见，以加快中心镇发展，但据了解，目前有很多政策特别是实行财政倾斜的政策尚未兑现，如土地出让利润、基础设施配套费等没有兑现返还。此外，各中心镇综合执法分局有名无实、有岗无人、有责无权，不利于城市管理队伍成长。

（三）土地储备入库少、征地拆迁进展慢。一是征地拆迁慢，土地储备入库不足。二是供地遗留矛盾纠纷多。部分已供土地中，仍存在征地拆迁遗留问题，土地出让成交后未能及时交付土地给受让方开发建设，造成土地闲置。

（四）房地产业规划有欠缺，不利于建设精品楼盘。一是公共设施不够完善。据了解，我市除个别新区外，大部分房地产项目都没有完善的公共设施，不利于社区建设和管理。二是用地无规模，大多处于零散状态，开发见子打子，高品质的楼盘少。三是我市城区房地产业区域发展不平衡。经济欠发达或交通区位优势不明显地区的城镇化程度，与相对优越地区的反差巨大。

（五）产业链不长不大，产业辐射效应弱。我市有了大产业的基础，但未完全形成强大的产业链集群，支撑力量弱。就我市而言，本土企业和近年来新上马的资源型产业企业对城镇化建设并没有很大优势，尽管产业园区存在预期规模，但目前大型的集约型的企业群还未形成，没有规模效应。且城市服务业不繁华，城市康体休闲娱乐功能不健全，制约后续聚集人气。此外，电子商贸跟不上发展形势，制约“错位发展”。由于二、三产业仍然不发达，进入城镇的农民就业门路不多、生计难以保障，且教育、医疗不发达，导致“拟城镇化”现象较为明显，从建筑表像看起来是“城镇化”了，但大部分农民还是“村城两脚踏”。

三、加快阳江城镇化建设的对策思路

城镇化是现代化进程中一种不可阻挡的趋势。当前，特别是中央城镇化工作会议后，城镇化建设已从政府层面提升到党的层面。如何推进城镇化已经成为当今乃至更长时期施政的一大命题。结合我市实际，建议如下：

（一）明确定位，突出人的主体地位。我市要抓住新型城镇化建设契机，加快建设中心城市，合理布局城镇发展体系，深入实施“五城战略”，即规划谋城、基础造城、产业旺城、管理美城、生态护城，在城镇化建设过程中突出人的主体地位，加快生产生活要素集聚化、工业园区化、基础设施现代化进程，增强人口聚集吸引力，实现从被动城镇化向主动城镇化转变，在做优中心城区的基础上依次辐射带动卫星镇等镇区就近城镇化，逐步探索作为后发地区的城镇化梯次建设模式，把阳江打造成为乡情浓郁的山水园林城市。

（二）规划谋城，远近结合推进城镇化永续发展。

系统性促进居民主动聚集的城镇化，其生命力才可永久。因此，我们要以人为本规划城镇化，做到生产、生活、居住各要素结合，近期与远期目标结合。中央城镇化工作会议要求基层在城镇化过程中处理好存量与增量的关系，阳江市城镇化现场会要求各县（市、区）搞好富有地方特色的城镇化，有重点地推进，成熟一块建设一块。我市的交通网络不断完善，交通区位优势日益增强，为城镇化建设创造了有利条件，我们要抢抓机遇，从长远上赶上全省水平。

1．加强规划衔接，科学消化存量。逐步实现以主体功能区规划为基础，经济社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划“三规合一”的综合性空间规划体系。政府要加大规划资金投入力度，强势推进我市城市规划体系修编，并在3年内完成尚未编制总体规划的镇的修编工作。在总体规划的指导下，搞好分区规划，明确城市功能分区，进一步编制完善控制性详细规划、专业规划和修建性详细规划。规划要注重全局的发展以及长远利益，对经过我市的高速公路、轻轨等国家、省级项目预留空间。大力推进城镇重要地段控制性详细规划编制；对新规划建设的住宅小区、大型商住区，要根据人群需求，规划配套建设社区公共设施、学校、医院、市场、停车场、公厕等设施。

2．有序规划推进增量，搞好就地城镇化。要尊重人群选择意愿，实现资源配置的社会公平，推进就地城镇化，有梯次、有重点地逐步推进全市城镇化建设，源源不断打造我市新的经济增长极。要着力依托著名旅游景区、产业工园区谋划城镇化建设。

（三）基础造城，提高城镇化的主动性。

我们应在先行加强和完善文化教育、医疗卫生、社区服务等基础建设上营造城镇人气，实现以人为本的主动城镇化。

1．着力完善城镇基础设施和公共设施建设。一要优化城镇路网结构，合理配置主次干道和次路网密度，形成“城镇十分钟经济圈”交通网络，拓展城镇发展框架。二要利用江河逐步打造“一江两岸”魅力风情长廊；完善城镇排水排污设施，解决城市内涝；加强各类管线的规划、建设和管理，到2020年，大型城镇基本实现电力、广播、通讯线路等入地敷设。三要先行规划建设社区服务中心、居民文体活动中心或街心公园、休闲小广场等。四要加强教育基础建设。要继续加强教育管理，实施名师强师工程，提升办学质量。在中心城区和新区科学布点学校，重点解决核心城区小学布点过密、交通拥堵和学校发展不均衡的问题。增加优质学位供应，大力发展公办幼儿园。五要合理配置医疗卫生资源，发展特色专科。解决居民就医难的实际问题，提高居民健康保障水平。

    2．着力推进土地储备。政府安排启动资金，加大储备土地征收力度。同时，争取上级城乡建设用地增减挂钩政策支持，将我市现有的“空心村”的农村宅地复垦为耕地，以此获取相应的土地储备。对于批而未征或征而未供土地，要加快征地进度，完善供地手续。对于确实无法征收的，要调整指标用于其他重点项目建设。

3．探索多种形式融资投入建设。一可利用储备土地融资，建议每年出让一定数量的土地，解决储备土地征收资金和补充城市基础设施建设投入。二要全面兑现中心镇建设优惠政策，特别是实行财政倾斜的政策落实要做到“零障碍”。三要创新投入机制。按照“政府引导、社会参与、市场运作”的原则，通过完善财政转移支付、培育地方税源、加大政策性贷款、引导民间融资等方式拓宽融资渠道，借助社会资源参与城镇化建设。如采用PPP方式鼓励和推动民间资本投资建设市政公用设施。

（四）产业旺城，壮大就业载体与经济实力。

生计稳，人心稳。镇城化要有产业支撑，要不断满足进城人群因生产方式转变而凸显的各类就业需求，城市才能繁荣兴旺。应以市区为核心，以县（市、区）人民政府驻地为次核心，促进城镇对接城区融入发展，拓展城市承载产业空间。做大做强工业、服务业，探索构建产业、城市与人之间富有活力、永续发展的新模式。

一是加快发展工业产业，重点建设完善产业转移园。突出发展主导产业，引导企业向园区集聚，做大做强产业链，形成产业集群，把园区打造成为最具人气的城市新区。二是有序发展房地产业。引进国内知名房地产企业前来投资开发，推进房地产业向品质化、规模化、品牌化发展。三是发展城市康体休闲度假旅游产业。利用绿色山体、森林公园打造成为城镇开放式城市盆景，周边配套建设绿道，带旺周边以开发旅游配套产业。四是繁荣贸易服务业。加快中心城区商业中心、特色商业街建设，构筑区域性现代商贸中心。以片区人气为基础，发展大型商业联合体，繁荣服务业。

（五）管理美城，提高安居乐业舒适度。经营城市，还要管理维护城市，强化社会服务功能，城市才会越变越美，越有魅力。一要加强城市综合执法。有效整治城市“六乱”和违法用地、违法建设行为。二要加强城市绿化亮化净化。重点抓好城区绿化补植、路面改造和城区出入口绿化、防护林带建设。三要动员全民参与城市管理。通过参与管理，提高市民的素质和文明程度。积极探索城乡卫生工作模式，使各地环卫工作走在造城之前。四要加强社区管理，提高社会服务水平。要加强社会治安、计划生育、环卫绿化、社会保障、人口户籍等的管理，逐步完善就业、教育、居家养老、家政维修等社区服务功能，提服务水平。开展多种文体娱乐活动，促进邻里和睦，潜移默化提高居民素质，减少“鸡犬之声相闻，老死不相往来”的冷漠现象，增强富于归属感的乡愁。可采取试点先行的办法，在取得经验的基础上再全面推开社区管理与服务改革。

（六）生态护城，营造山水大园林。城市要留得住乡愁，非一日之功。情牵乡愁的因素千差万别，保护好生态屏障，突出山水园林风韵，让城镇彰显人与自然的和谐融合，我们的城镇化建设就会走得更远。一要抓好漠阳江流域综合治理和水资源保护。对漠阳江实行分段整治，清通疏浚河道，合理留白设置湿地浅滩、亲水公园。加强漠阳江两岸、旅游景区、公路沿线、城镇周围的生态修复和保护。二要强化环境专项治理。重点加江河上游限治企业整治力度，提高城区污水处理能力，重点加强畜禽养殖污染物排放达标。推动镇级污水处理厂建设，力争尽快投入运营。三要适当“留白”。在城镇规划建设过程中，要杜绝“一条公路两排房”及见地插空开发现象，以留出空间发展生态屏障，营造城中有林、林中有城的绿城韵味。四要塑造城市生态景观。重点打造以公园、绿色山体、湖及“一江两岸”等为重点的城市生态系统建设，形成山水园林城市格局。

（七）组织力量，统筹推进城镇化建设。一要加强对城镇化建设工作的组织领导。要成立强有力的市推进城镇化建设工作领导小组，及时协调解决城镇化工作中遇到的各种问题，形成推进全市城镇化进程的强大合力。领导小组可下设综合办公室和规划修编组、基础建设组、产业建设组、生态管理建设组、资金筹措组、督促检查组等，详细分解工作任务，做到各负其责，分类推进。二要建立目标管理责任制。市政府制定明确的推进城镇化目标考核体系，严格考核，将考核结果作为各地各单位党政领导班子和领导干部任期绩效评估的重要内容。

作者单位：阳春市委办公室

责任编辑：陈超林

（本文刊登于《漠江学萃》2016年3月）